当“程序合法”成为“实体不公”的遮羞布
——透视敖汉农商行违规放贷案中的监管困境与担保人悲剧
“银行违规，担保人担责”——这不是法治社会的正常逻辑，却在内蒙古敖汉农商行违规放贷案中成为了活生生的现实。
内蒙古农村商业银行股份有限公司敖汉旗支行（简称"敖汉农商行"）对借款人王某宇、王某红夫妇违规发放贷款一案，已不仅仅是一起金融借款纠纷——国家金融监督管理总局赤峰监管分局（简称"赤峰监管分局"）白纸黑字查实了银行存在多项违规行为，然而，违规的银行未被追责，未承担任何实质性法律后果；为这笔贷款提供担保的担保人，却被追偿索债，损失惨重。
监管查实违规却不追责，司法审判认定担保合同有效，担保人仍需承担还款责任——一个令人困惑的局面形成了：违规放贷的银行未付出任何实质性违法成本，全部风险最终却由担保人承担。这一困局像一面多棱镜，折射出当前金融生态中一个令人不安的现实：金融机构的审慎经营义务可能被虚置，监管调查止步于程序性回应，而违规的成本最终由信息不对称中最弱势的一方——担保人来承担。
程序走完了，公正却丢了，金融消费者权益保护沦为一纸空文。
其一、查实违规却不处罚：监管的“形式主义”之殇。
赤峰监管分局的调查显示，敖汉农商行向王某宇、王某红发放贷款以及担保人资质审查过程中被认定属实或部分属实的违规行为有：
“贷后管理不到位、贷款资金被挪用、授信审查审批不尽职、过度授信、向不符合借款条件的借款人发放贷款、营运资金测算不合理、缺少判定依据、内部审计不尽职等。”
赤峰监管分局2023年11月29日作出的赤金举复〔2023〕091号《举报事项调查意见书》 明确认定：一名在读学生、无任何经济收入的王某庆，竟在2020年至2023年间被列为保证人共计3次。
监管分局的调查还发现：同一家庭的两笔贷款，关于家庭收入情况的描述存在极大出入——王某宇60万元贷款报告称“家庭纯收入20万元左右”，其配偶王某红40万元贷款报告却称“年纯收入90万元左右”，银行客户经理的回应是“年收入看起来大概四五十万元”、“通过询问借款人销售额情况大致进行测算”；贷款资金被挪用、贷后管理形同虚设；在借款人已资不抵债的情况下，银行依然为其授信。
面对如此严重的违规事实，赤峰监管分局的处理却是：对敖汉农商行董事长、行长进行约谈；对银行内部问责通报；将涉嫌受贿线索转交银行纪委“自己查自己”。没有行政处罚，没有罚款，没有责令银行承担违规放贷扩大的损失。赤峰监管分局辩称：如何处罚属于自由裁量权，且“如本案一样的违规在其辖区内属于普遍现象，不能以罚代管”。“法不责众”的逻辑竟然成为监管部门不执法的理由，这是对金融监管职责的严重亵渎。银行整体毫发无损，责任全部推给担保个人，而个人问责的后果又由谁来监督？
当违规成为普遍现象，监管部门更应该严格监管、以儆效尤，而不是放任自流、集体失语。
其二、举报制度的“程序空转”：流程走完，公正缺席。
担保人周某华不服赤峰监管分局的处理结果，提起行政诉讼。呼和浩特市赛罕区法院一审、呼和浩特市中院二审均驳回其诉讼请求。法院的裁判逻辑是：赤峰监管分局已进行调查且作出答复，程序合法，因此并无不当。
这一逻辑暴露了举报制度的根本缺陷——程序合法，但不等于实体公正。《银行保险违法行为举报处理办法》赋予举报人举报权，但未赋予举报人要求监管机关实质履行处罚职责的权利。举报人可以“被答复”，但答复的内容是否公正、监管是否实质履职，却缺乏有效的司法审查标准。当监管部门“认认真真地回复，认认真真地走过场”，举报制度便沦为了“我做了”而非“我做好了”的形式主义表演。
更令人担忧的是赤峰监管分局对涉嫌违法违纪线索的处理方式。关于“员工吕某梅贪污腐败、收王某宇5000元”的线索，赤峰监管分局的处置是“转办至敖汉农商行纪委”。让被举报对象自己查自己，纪委反馈“未发现上述问题”——这是一个完全可以预见的结果。赤峰监管分局作为对银行业金融机构拥有法定查处权的专门监管部门，将涉嫌违法犯罪的线索移交银行内部纪委自行处理，无异于主动放弃法定监管职责，是对腐败线索的“内部消化”。
其三、担保人的“双重不公”：民事刚性+行政虚化。
在该案中，担保人承受着双重不公的夹击。
在民事层面，生效判决认定担保合同有效，担保人承担连带责任。无论银行是否存在违规放贷行为，担保人都无法在民事案件中免除责任。即使银行违规，合同仍然有效；即使监管查实了银行违规，担保人仍然不能因此免责。法律对金融机构违规行为的否定评价，未能转化为对担保人权益的有效保护。
在行政层面，监管确认银行存在多项违规，但这些违规无法转化为担保人责任的减免，也无法转化为对银行的实质处罚。担保人的损失已经发生，而责任链条中真正的源头——违规放贷的银行——却未承担任何法律后果。担保人周某华自身背负债务，银行却夸张测算其年收入为65万元；担保人王某凤收入较低无担保能力；担保人王某宇为失信被执行人——这些被监管部门查实的问题，在民事审判中却未动摇担保合同的效力。
担保人周某华反映，在其为王某宇、王某红夫妇担保贷款过程中：
“存在多位担保人，但她与其他担保人相互未见过面，敖汉农商行工作人员也没有组织所有担保人一起到场宣读借款合同和担保合同内容以及告知风险提示，她们被银行工作人员和王某宇、王某红单独引导哄骗签字。敖汉农商行为了确保贷款能正常发放给王某宇夫妇，银行联合王某宇找了几个人凑人数，通过忽悠欺骗以及用空白合同的方式凑数找到几个人签订连带担保合同。”
针对担保人王某龙的实名举报，2025年5月27日，赤峰监管分局调查意见书回复：2020年审计发现王某宇贷款问题8个；2021年审计未抽查到王某宇贷款；2022年审计发现王某宇贷款问题2个；2023 年、2024 年审计未抽查王某宇贷款。2020年至2022年的内部审计未能及时发现和纠正举报所涉贷款业务中存在的贷款调查、审查不尽职、贷后管理不到位等问题，此问题属实。然而，敖汉农商行至今未受到金融监管部门的任何行政处罚，更没有被纠正。
“银行违规贷款、担保人担责”这一逻辑链条的持续运行，传递出一个危险的信号：金融机构的审慎经营义务可以不受约束；违规成本可由第三方承担；监管的长牙带刺可以止步于约谈。银行因违规放贷扩大了损失，而损失最终被转嫁给了担保人——金融风险的社会化分担，不应以牺牲担保人合法权益为代价。
其四、金融监管的迷失：究竟为谁保驾护航？
2024年3月28日，赤峰监管分局对敖汉农商行董事长赵某青、行长王某利进行约谈，其中提到：“截至贷款发放日，王某宇、王某红家庭资产总价值已低于负债总额，已不具备还款能力。你行依旧为借款人王某红进行授信”、“贷款审查及审批过程中未对缺乏实地调查资料、借款人家庭收入情况存在较大出入，保证人保证能力不足情况提出意见”、“1.缺乏实地调查相关证明材料。2. 保证人保证能力不足。相关贷款中存在保证人无经济收入或者存在大额负债等削弱保证能力的情形。3.同一时期针对同一户借款人贷前调查报告内容存在较大出入”。
《银行业监督管理法》第四十六条规定，银行业金融机构严重违反审慎经营规则的，可以处以罚款、责令停业整顿甚至吊销许可证。《国家金融监督管理总局行政处罚裁量权实施办法》第十九条明确规定：给予银行机构行政处罚的同时，应当依法处罚责任人，不得仅以机构内部问责作为从轻、减轻或者不予处罚的理由。
面对如此严重的违规事实，赤峰监管分局的处理仅仅是“约谈+内部问责”。当赤峰监管分局查实了敖汉农商行存在多项违规后，以“未达到严重违反审慎经营规则”为理由，未对敖汉农商行已认定的违规行为依法采取任何行政处罚。
担保人周某华在二审上诉状中列举了敖汉农商行14项违规行为，并指出，经检索国家金融监督管理总局网站，饶金监罚决字〔2024〕49号等处罚文书均因“三查不到位”等问题对涉事银行处以30万或35万元罚款，对责任人处以警告。同类型违规，处罚尺度存在明显差异，赤峰监管分局仅“约谈了之”——这种选择性执法、差异化监管，严重损害了金融监管的公信力和权威性。不禁要问：金融监管的初衷和终极目标到底是什么？金融监管部门究竟是保护谁的利益？该案提出了一个令人深思的疑问。
最后，在公安机关对王某宇、王某红涉嫌集资诈骗2000万元立案后，敖汉农商行于2023年9月6日将担保人诉至法院。该银行在明知借款人贷款无法收回的情况下，选择向担保人追讨数百万元借款。判决书很快下达，于是，这些并无代偿能力、根本不具备担保资质的弱势群体，正式替敖汉农商行的违规行为买单，上演了一场看似没有尽头的人间悲剧。
敖汉农商行违规放贷案不是个例，它是当前中小银行信贷领域诸多问题的一个缩影。它提醒我们，程序正义永远不能取代实体公平，任何看似合法的程序，都不能成为掩盖不公、转嫁风险的工具。我们只有真正实现程序正义与实体公平的平衡，让金融机构承担起应当承担的风险和责任，才能避免更多无辜的担保人陷入悲剧，才能维护金融市场的公平正义，才能让法治真正获得民众的信任。
写在后面：我们收到当事人的联名举报信后，派出了一个工作小组先后前往赤峰监管分局和敖汉农商行了解情况。赤峰监管分局对于我们的到来安排了一位王姓信访部门负责人接洽，但对我们的所有诉求一律拒绝给出任何回应，只是口头承诺会给我们一个书面答复。但直到发稿时为止，我们仍然没有收到赤峰监管分局的任何书面答复或信息。
同样，当我们带着介绍信来到敖汉农商行，三位据说是投诉部门的工作人员将我们引到一个小房间，留下了我们所有的资料和身份信息后离开，大约半小时后回来说她们不能回答我们的任何问题，要等银行领导亲自接洽，但领导全部下乡了，至少要等到后天才能确定是否有时间。然后我们回到酒店不久接到敖汉旗委宣传部一位自称姓ye（叶）的工作人员打来的电话，说接到敖汉农商行的举报，质问我们此行的合法性。在详细得知我们此行的目的和诉求后，这位叶姓工作人员表示此事非宣传部管辖，但他主动表示可以帮忙约一下敖汉农商行的领导三方见面聊一下。但稍后他又来电说：敖汉农商行的领导很忙没时间。
我们无从得知赤峰监管分局和敖汉农商行拒绝见面和回应的具体原因。我们寻求见面，并非纠缠，而是希望获得一个公开、透明的交代，让事实更加清晰。
执笔人中国反腐败司法研究中心企业廉洁合规研究基地副主任杨盛
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